郡縣制，是中國古代分封制度之后出現(xiàn)的以郡統(tǒng)縣的兩級地方管理行政制度（類似于現(xiàn)在的行政區(qū)劃），幾乎盛行整個封建時代。是在中央垂直管理地方，地方官員由皇帝直接任免的流官任期制，使地方處在中央的管轄之下，有利于中央集權(quán)的加強和國家統(tǒng)一。標志著官僚政治取代血緣政治，是中國由貴族封建制度走向封建專制制度的標志。

郡縣制來歷

春秋時代，隨著世卿世祿制被官僚制的取代，地方組織也逐漸由采邑制轉(zhuǎn)為縣制~郡制。縣與郡的出現(xiàn)，同春秋時的政治形勢的發(fā)展有密切的關(guān)系。春秋初期，諸侯國內(nèi)普遍實行采邑制度。到了中后期，由于土地私有制的發(fā)展和按田畝征收賦稅，原有的采邑制度已不能適應(yīng)新的形勢。這時，一些國家在所占有的領(lǐng)地的地方推行由國君直接管理的縣郡管理體制。最初的郡大多建于邊境地區(qū)，區(qū)域雖大，地位卻比縣低。晉國的趙簡子曾于公元前493年宣布克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡?！蹲髠鳌钒Ч赀@是我國歷史上推行縣郡兩級制的開端。這個時候縣的建制高于郡。開始時，縣和郡都是有國君派官駐守，后來為了擴大兼并和抵御外敵的需要，就成了固定的地方政權(quán)組織，有權(quán)應(yīng)變邊境的突發(fā)事變。發(fā)展到了戰(zhàn)國時，隨著邊地日益繁榮，就在郡下分設(shè)若干個縣，郡在建制上的地位高于縣，并逐漸形成郡縣兩級地方組織。

光有中央政府機構(gòu)而無地方行政機構(gòu)，仍然形不成強大的封建統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)。但建立什么樣的地方行政機構(gòu)，這在秦統(tǒng)一六國之后是經(jīng)歷了一場激烈爭論的。以丞相王綰為首的群臣，主張沿用周代以來的封國建藩制度，分封諸皇子為王。他們的理由是有利于統(tǒng)治新征服的六國地區(qū)。而廷尉李斯則力排眾議，主張廢除分封諸侯制度，全面推行郡縣制度。很顯然，李斯的主張符合專制皇權(quán)和統(tǒng)一的要求。因而得到了秦始皇的采納，將全國分為三十六郡。后隨邊境的不斷開發(fā)和郡治的調(diào)整，增至四十余郡。

郡，是中央政府轄下的地方行政單位，其組織機構(gòu)與中央政府略同，設(shè)郡守、郡尉、郡監(jiān)（監(jiān)御史）?？な兀瑸橐豢ぷ罡咝姓L官，掌全郡政務(wù)，直接受中央政府節(jié)制；郡尉，輔佐郡守，掌管全郡軍事；郡監(jiān)，掌監(jiān)察工作。

郡以下設(shè)縣或道。縣是秦朝統(tǒng)治機構(gòu)中關(guān)鍵的一級組織，是從中央到地方政府機構(gòu)中具有相對獨立性的一個單位。內(nèi)地設(shè)縣，邊地少數(shù)民族地區(qū)設(shè)道。滿萬戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬戶的設(shè)縣長。令、長為一縣之首，掌全縣政務(wù)，受郡守節(jié)制?？h令下設(shè)尉、丞。尉，掌全縣軍事和治安；丞，為縣令或縣長的助手，掌全縣司法。

縣以下設(shè)鄉(xiāng)、里和亭。鄉(xiāng)和里是行政機構(gòu)，亭為治安組織。鄉(xiāng)設(shè)三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟和稅收，游徼掌治安。鄉(xiāng)以下為里，是秦國最基層的行政單位。里設(shè)里正或里典，其職能除與鄉(xiāng)政權(quán)職能大體相同外，還有組織生產(chǎn)的任務(wù)。此外，還有司治安、禁盜賊的專門機構(gòu)亭。秦規(guī)定，兩亭之間相隔十里，設(shè)亭長。亭遍布于城鄉(xiāng)各要地。鄉(xiāng)里的作用逐漸強化，并超過郡縣，民間有知鄉(xiāng)里，不知郡縣的說法。

郡縣制的發(fā)展

周、秦之變歷來被視作中國歷史的重要轉(zhuǎn)折，封建、郡縣之辨更是其間最重要的內(nèi)容。然而，郡縣制并非是商、周之制的斷裂，它仍然處于商、周傳統(tǒng)的延長線上?？たh制的出現(xiàn)是春秋戰(zhàn)國時代治理效率化競爭的結(jié)果，并有賴于官僚制度的成長——更確切地說，郡縣制的出現(xiàn)是“治權(quán)”發(fā)展的結(jié)果。

秦漢以后，郡縣的功能與范圍大致不變，因為郡縣作為地方政區(qū)，主要任務(wù)是勸課農(nóng)桑、征收賦稅、維持治安?！翱h”的名稱一直沿用至今?？ひ患壍男姓^(qū)劃，唐宋多稱“州”，明清多稱“府”，但其性質(zhì)相近。由于郡（州、府）數(shù)量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上還編有更高一級的政區(qū)，東漢末年至魏晉南北朝是“州”，唐代為“道”，宋代為“路”，元、明、清為“省”。

自秦始皇在全國范圍內(nèi)推行單一的郡縣制、中間經(jīng)由漢武帝予以穩(wěn)定，在兩千多年的歷史中，郡縣制一直是中國古代國家的基石。在今天中國學(xué)界討論的治理體系創(chuàng)新的議題中，郡縣制仍然是可資解讀的重要歷史資源。